W codziennej praktyce, w szczególności przy okazji realizacji inwestycji związanych z projektami KPO/FERC, coraz częściej napotykamy na problem uzyskania dostępu do nieruchomości samorządowych będących drogami wewnętrznymi.
Drogi wewnętrzne, zgodnie z ustawą o drogach publicznych to działki pełniące funkcje drogowe (parkingi, place, drogi) czyli grunty przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej. Z tego też względu nie podlegają procedurze zajmowania pasa drogowego, tak jak drogi gminne, powiatowe czy wojewódzkie.
W przypadku chęci uzyskania dostępu do drogi wewnętrznej, zarządca drogi nie wydaje decyzji lokalizacyjnej (a przynajmniej nie powinien..) oraz nie pobiera opłat za zajęcie pasa drogowego ustalanych w oparciu o stawki określone w uchwałach. Zajmowanie dróg wewnętrznych, powinno się odbywać na podstawie umowy na dostęp do nieruchomości zawieranej na podstawie art. 33 Megaustawy lub poprzez ustanawianie służebności przesyłu.
Inwestycyjne kłody pod nogi
Wydawanie decyzji administracyjnych dla dróg wewnętrznych
Pierwszym i najczęściej spotykanym błędem popełnianym w procedowaniu spraw, których przedmiotem jest dostęp do drogi wewnętrznej jest wydawanie decyzji lokalizacyjnych. Tymczasem, dostęp do dróg wewnętrznych może być realizowany wyłącznie w oparciu o umowy dostępowe lub służebność przesyłu. Decyzja administracyjna w przedmiocie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w drogach wewnętrznych nie stanowi skutecznego tytułu prawnego do dysponowanie gruntem – jest bezprzedmiotowa, gdyż działki będące drogami wewnętrznymi nie są pasem drogowym dróg publicznych. Wydawanie decyzji administracyjnych (w wyniku niewiedzy urzędniczej lub co gorsza świadome) wydłuża proces inwestycyjny (zamieszanie z niewłaściwym tytułem prawnym należy odkręcić, co czasem wymaga wyedukowania pracowników urzędu), a w skrajnych przypadkach skutkuje bezumownym korzystaniem z nieruchomości samorządowych.
W praktyce, przedsiębiorca telekomunikacyjny musi sam ustalić czy analizowana działka jest drogą publiczną czy drogą wewnętrzną. O tym fakcie nie przesądza opis użytku w wypisie z rejestru gruntów (dr), a jedynie okoliczność zaliczenia danej działki w poczet dróg publicznych uchwałą rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa.
Brak limitowania stawek za dostęp do dróg wewnętrznych- płacz i płać!
Stawki za dostęp do nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego, a więc także do dróg wewnętrznych, ustalane są w zarządzeniach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. To oznacza, że zasadniczo mogą je oni kształtować praktycznie dowolnie.
Zdarzają się na mapie Polski miasta i gminy gdzie opłata za zajęcie dróg wewnętrznych na cele telekomunikacyjne została ustalona na poziomie analogicznym do stawek zajęcie pasa drogowego (max 20 zł za m2 rzutu poziomego urządzenia). Niestety, w zdecydowanej większości jednostek samorządu terytorialnego jest ona o wiele wyższa niż stawki za dostęp do drogi publicznej. W skrajnych przypadkach, powiedzieć o wiele wyższa, to jak nic nie powiedzieć…
Zarządzenia ustalające stawki za udostępnienie nieruchomości samorządowych, traktowane są jako akty wewnętrzne organu, co oznacza, że nie można ich zaskarżyć tak jak uchwał rad gmin będących aktami prawa miejscowego. Skutkuje to więc sytuacją, w której organ może samowolnie ustalić dowolną stawkę za dostęp do nieruchomości, bez możliwości zakwestionowania takich ustaleń przez inwestora.
Zarządzenia (zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego) nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a dotyczą spraw o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym. Gmina w odniesieniu do dróg wewnętrznych występuje jako właściciel – podmiot stosunków cywilnoprawnych. Zdaniem NSA zarządzenia mają charakter wyłącznie wewnętrzny, stanowią przykład aktów kierownictwa wewnętrznego. Są adresowane do samej administracji – podmiotów pozostających wewnątrz samej struktury organizacyjnej urzędu, a nie do podmiotów zewnętrznych, w tym wnioskujących o dostęp przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Ustalone są w nich zasady, jakimi mają się kierować pracownicy czy jednostki organizacyjne gmin, zawierające umowy cywilnoprawne na udostępnienie takich nieruchomości.
Decyzja starosty światełkiem w tunelu
W praktyce, jedyną możliwością reakcji na nieakceptowalną stawkę określoną w zarządzeniu organu (no może oprócz przeprojektowania trasy światłowodu) jest skierowanie sprawy do postępowania przed starostą o wydanie decyzji na podstawie art. 33 Megaustawy. Sprawa taka, choć długotrwała, często przynosi rezultaty, gdyż starosta finalnie wydaje decyzję regulującą dostęp do nieruchomości z pominięciem zarządzeń. Kwestia odszkodowania za wyrządzone szkody jest regulowana na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kto nie zdecyduje się na rokowania i skierowanie sprawy o dostęp do nieruchomości do starosty, może jedynie zaakceptować warunki finansowe proponowane przez JST.
Dwie umowy, a może nowa umowa co trzy miesiące?
Do katalogu negatywnych praktyk samorządów w zakresie udostepnienia dróg wewnętrznych należy także zaliczyć znane nam z autopsji praktyki:
Podsumowanie
Problemy z dostępem do nieruchomości będących drogami wewnętrznymi wynikają przede wszystkim z braku zrozumienia instytucji drogi wewnętrznej przez organy administracji samorządowej oraz stosowania niewłaściwych procedur. Brak określania preferencyjnych dla telekomunikacji stawek w zarządzeniach przekłada się w wielu przypadkach na rezygnację przedsiębiorcy z prowadzenia inwestycji.
Jak na razie, na legislacyjnym horyzoncie brak rozwiązań.
Ewelina Grabiec
